La tassazione delle aree fabbricabili, negli ultimi anni aveva creato un motivo di grosso contenzioso tra cittadini ed enti locali, proprio a seguito di un prelievo fiscale, ritenuto ingiusto da parte di chi lo subiva.
Sul tema della tassazione ICI delle aree fabbricabili, considerate tali sulla base del solo P.R.G. “generale” e soggette ad un vincolo d’inedificabilità di fatto – in quanto l’effettiva edificabilità viene è subordinata all’emanazione di un piano “attuativo” (o perché in attesa dell’approvazione del P.R.G. da parte della regione) – nel corso degli ultimi anni si era formato un evidente contrasto giurisprudenziale all’interno della Suprema Corte.
Da una parte si era formato un primo orientamento che riteneva che ai fini ICI fosse sufficiente il semplice inserimento del terreno nel P.R.G. “generale” dell’ente locale come area edificabile, perché questo fosse tassato come tale (Cass. 24/08/2004, n. 16751).
Tale orientamento si basava sull’assunto che l’inserimento del terreno nel P.R.G. “generale” come area fabbricabile determinasse un evidente, quanto inevitabile, aumento del suo valore e pertanto il prelievo ICI dovesse essere rapportato a tale valore, mentre del tutto ininfluente risultava l’effettiva inedificabilità del medesimo.
Dall’altra parte si era formato un secondo orientamento che riteneva non sufficiente la circostanza dell’inserimento del terreno nel P.R.G. “generale” per tassarlo come area fabbricabile, se di fatto tale terreno rimaneva soggetto a vincolo d’inedificabilità, in quanto l’effettiva edificabilità viene subordinata all’emanazione di un piano “attuativo” (o in attesa dell’approvazione del P.R.G. da parte della regione). In tal caso il terreno, deve essere considerato e dunque tassato ai fini ICI, come terreno agricolo (Cass. 16/11/2004, n. 21644).
Questo orientamento trovava fondamento in due ordini di argomentazioni:
La prima argomentazione trovava fondamento sulla maggiore aderenza “all’interpretazione letterale” della definizione di area fabbricabile prevista dall’art. 2 lett. b) del DLgs n.504/92 per la quale è edificabile “l’area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti generali e attuativi … ”.
Pertanto, secondo questo orientamento giurisprudenziale, il terreno non immediatamente utilizzabile a scopo edificatorio, in quanto la sua edificabilità è subordinata all’emanazione di un “piano attuativo” da parte del Comune – fino all’approvazione del quale, il ricorrente non può ottenere una valida concessione edilizia per edificare sul suo terreno – doveva essere tassato come terreno agricolo, in quanto l’area “non è utilizzabile a scopo edificatorio” come disposto dall’art.2, del DLgs n.504/92.
La seconda argomentazione si basava sulla maggiore aderenza di tale lettura delle norme in esame, ai principi costituzionali di “eguaglianza” (art. 3 Cost.) e di “capacità contributiva” (art. 53 Cost.).
Come è stato opportunamente notato, l’interpretazione del primo orientamento giurisprudenziale (quello favorevole ai Comuni, evidenziato in Cass. 24/08/2004, n. 16751), si poneva in netto contrasto con i detti principi costituzionali, in quanto disciplinava in maniera analoga, fattispecie diverse attraverso un’ingiustificata assimilazione tra i possessori di aree immediatamente fabbricabili con il solo P.R.G. “generale” e i possessori di aree invece non immediatamente fabbricabili, in quanto l’edificabilità era subordinata all’emanazione di un piano “attuativo”.
Si consideri inoltre che l’art. 53 impone al legislatore di adeguare l’obbligo d’imposta ad un indice “effettivo” di ricchezza per la determinazione dell’entità dell’importo.
Al riguardo bisogna rilevare che per le aree edificabili soggette di fatto ad un vincolo di inedificabilità fino all’approvazione dello strumento “attuativo” del P.R.G., non è in nessun modo “prevedibile” la reale capacità contributiva dell’area fabbricabile, in quanto fino a quel momento non sono individuabili né la parte dell’area effettivamente utilizzabile a scopo edificatorio, né la parte dell’area che invece rimarrebbe soggetta al vincolo d’inedificabilità.
A questo si aggiunga che risultaanche incerto quando e se il piano “attuativo” possa essere approvato da parte del Comune, in quanto, non vi è disposizione che gli imponga a quest’ultimo, se e quando approvarlo.
Dunque, la Cassazione con questa lettura delle norme costituzionalmente orientata, voleva evitare al contribuente il rischio che il “non mutamento” delle qualità effettive del terreno comporti il ”mutamento” al rialzo della tassazione, per un tempo indefinito.
Sul punto interviene nuovamente la Corte di Cassazione la quale al fine di dirimere il contrasto giurisprudenziale venutosi a creare all’interno della Suprema Corte, con ordinanza n. 10062 del 08/03/2005, devolve la “ questione” alle Sezioni Unite.
La Suprema Corte a Sezioni Unite, con la funzione nomofilattica che le è propria, ha sciolto il contrasto giurisprudenziale e con una chiarificante e condivisibile sentenza, ha precisato quando e come deve essere tassato un terreno a fini ICI come area fabbricabile.
In tale occasione, la Cassazione a Sezioni Unite ha censurato entrambi i precedenti orientamenti giurisprudenziali formatisi al suo interno, fornendo una differente interpretazione senza contrastare gli interventi legislativi di natura “interpretativa” nel frattempo emanati.
Con tale sentenza la Supreme Corte, pone due “punti guida” nell’interpretazione della normativa ICI in tema di aree fabbricabili.
Anzitutto, “cassa” l’interpretazione “formale” dell’art.2 ltt. B) del DLgs n.504/92 e fa prevalere un’interpretazione più “sostanziale” di tale norma.
Sul punto in tale sentenza, viene precisato: “Ai fini tributari sono edificabili tutti quei terreni che tali sono qualificati da uno strumento urbanistico, indipendentemente dalla sussistenza dell’approvazione regionale dello strumento stesso e di strumenti attuativi che rendano possibile in concreto il rilascio della concessione edilizia”. Censurando in tal modo l’orientamento giurisprudenziale favorevole ai contribuenti evidenziato nella sentenza Cass. 16/11/2004, n.21644 .
Ma poi, le Sezioni Unite, opportunamente precisano: “l’aspettativa di edificabilità di un suolo non comporta ai fini della valutazione fiscale, l’equiparazione sic et simpliciter alla edificabilità; comporta soltanto l’assoggettamento ad un regime di valutazione differente da quello specifico dei terreni agricoli” (…) “In definitiva, la equiparazione legislativa di tutte le aree che non possono considerarsi “non inedificabili”, non significa che queste abbiano tutte lo stesso valore. Con la perdita dell’inedificabilità di un suolo (cui normalmente, ma non necessariamente, si accompagna un incremento di valore) si apre soltanto la porta alla valutabilità in concreto dello stesso. È evidente che, in sede di valutazione, la minore o maggiore attualità e potenzialità della edificabilità dovrà essere considerata ai fini di una corretta valutazione del valore venale delle stesse, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del D.Lgs. n.504/1992”(…).
Sul punto precisano le Sezioni Unite: “L’intervenuta approvazione degli strumenti attuativi potranno però, incidere sulla concreta valutazione dell’area edificabile”. … “Anche perché i tempi ancora necessari per il perfezionamento delle procedure, con tutte le incertezze riferite anche a quelli che potranno essere i futuri contenuti prescrittivi, entrano in gioco come elementi di valutazione in ribasso.
Ne consegue che anche l’orientamento favorevole ai Comuni esplicitato nella sentenza Cass. 24/08/2004, n.16751, viene “rigettato” dalle Sezioni Unite.
Dunque per le Sezioni Unite, in un’imposta periodica come l’ICI, che ha come presupposto d’imposta il possesso di un immobile in un determinato anno, il prelievo fiscale di un terreno edificabile che non ha ancora ultimato tutta la procedura di approvazione per diventare effettivamente tale, non può essere paragonato ad un terreno edificabile già perfetto (che ha ultimato tutto l’iter procedimentale di approvazione).
Sul punto precisano le Sezioni Unite: “… se i criteri di calcolo vengono applicati correttamente, il contribuente subirà un prelievo che non sarà mai superiore a quello giustificato dal reale valore del bene posseduto. Con la possibilità del tutto naturale, che si verifichino oscillazioni di valore connesse all’andamento del mercato e/o allo stato di attuazione delle procedure che determinano il perfezionamento dello ius edificandi”.
In conclusione, le Sezioni Unite riescono a fornire un’interpretazione “costituzionalmente orientata” nel rispetto della legislazione vigente, nel senso che riescono a fornire una interpretazione conforme ai precetti legislativi d’ “interpretazione autentica” nel frattempo approvati, ma con una lettura generale favorevole ai contribuenti che rispetti il precetti costituzionali di “eguaglianza” (art.3) e di “capacità contributiva” (art.53).
scritto da: Dott. Enrico Duratorre – Consulenza Giuridico – Amministrativa
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